Sul pareggio di Bilancio 2015 un segnale per gli enti locali
SENTENZA N. 188
ANNO 2014
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Sabino CASSESE; Giudici : Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA,
Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 10,
comma 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre
2012, n. 18 (Approvazione del rendiconto generale della Provincia per
l’esercizio finanziario 2011 e altre disposizioni), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 15-19
dicembre 2012, depositato in cancelleria il 21 dicembre 2012 ed iscritto
al n. 192 del registro ricorsi 2012.
Visto l’atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell’udienza pubblica del 20 maggio 2014 il Giudice relatore Aldo Carosi;
uditi l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il
Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Renate Von
Guggenberg e Michele Costa per la Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato con ricorso
notificato il 15-19 dicembre 2012 e depositato il 21 dicembre 2012, ha
impugnato l’art. 10, comma 3, della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 11 ottobre 2012, n. 18 (Approvazione del rendiconto generale
della Provincia per l’esercizio finanziario 2011 e altre disposizioni),
per violazione dell’art. 119, sesto comma, della Costituzione.
1.1.– Espone il ricorrente che l’art. 10, comma 3, della
legge prov. Bolzano n. 18 del 2012 aggiunge alla legge della Provincia
autonoma di Bolzano 29 gennaio 2002, n. 1 (Norme in materia di bilancio e
di contabilità della Provincia autonoma di Bolzano), l’art. 44-bis,
rubricato «Alto Adige riscossioni spa», che autorizza la Provincia
autonoma di Bolzano a costituire od a partecipare ad una società per
azioni con le caratteristiche previste dagli artt. 2 e 3 della legge
provinciale 16 novembre 2007, n. 12 (Servizi pubblici locali),
denominata “Südtiroler Einzugsdienste AG – Alto Adige riscossioni spa”,
alla quale potranno essere affidati l’accertamento, la liquidazione e la
riscossione spontanea delle entrate, la riscossione coattiva delle
entrate; le attività connesse e complementari, compresa la gestione
delle violazioni amministrative.
1.2.– Secondo la ricorrente tale art. 10, comma 3,
prevedendo la possibilità per la Provincia autonoma di avvalersi del
tesoriere o di altri istituti di credito per l’assunzione di
anticipazioni di cassa si porrebbe in contrasto con l’art. 3, comma 16,
della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004),
il quale prevede che «Ai sensi dell’articolo 119, sesto comma, della
Costituzione, le regioni a statuto ordinario, gli enti locali, le
aziende e gli organismi di cui agli articoli 2, 29 e 172, comma 1,
lettera b), del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267, ad eccezione delle società di capitali costituite per
l’esercizio di servizi pubblici, possono ricorrere all’indebitamento
solo per finanziare spese di investimento. Le regioni a statuto
ordinario possono, con propria legge, disciplinare l’indebitamento delle
aziende sanitarie locali ed ospedaliere e degli enti e organismi di cui
all’articolo 12 del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76, solo per
finanziare spese di investimento».
Il predetto art. 3, comma 16, – prosegue il Presidente
del Consiglio dei ministri – si applicherebbe, in base al successivo
comma 21, «ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica e
nel quadro del coordinamento della finanza pubblica di cui agli articoli
119 e 120 della Costituzione», anche alle Regioni a statuto speciale ed
alle Province autonome di Trento e di Bolzano.
1.3– Secondo il ricorrente, quindi, la suddetta
disposizione sancirebbe l’esclusivo ricorso al tesoriere unico per il
reperimento dei necessari mezzi finanziari (quali contrazioni di mutui,
emissioni, obbligazioni ed altre operazioni di cassa). L’art. 10, comma
3, della legge prov. Bolzano n. 18 del 2012 altererebbe, pertanto,
l’attuale assetto contabile del bilancio di previsione per l’anno in
corso della Provincia, ponendosi in contrasto con gli artt. 3, comma 16,
della legge n. 350 del 2003 e con l’art. 119, sesto comma, Cost., il
quale prevede che «I Comuni, le Province, le città metropolitane e le
Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi
generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere
all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa
ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti».
Il Presidente del Consiglio dei ministri rammenta che la
Corte costituzionale, con la sentenza n. 425 del 2004, ha affermato che
il nuovo sesto comma dell’art. 119 della Costituzione trova
applicazione nei confronti di tutte le autonomie, ordinarie e speciali,
anche in considerazione della rilevanza di un aspetto, quello della
soggezione a vincoli generali di equilibrio finanziario e dei bilanci,
che non può non accomunare tutti gli enti operanti nell’ambito della
finanza pubblica allargata, della quale sono parte anche le Regioni a
statuto speciale e le Province autonome e che si tratta di un vincolo a
carattere generale, che deve valere in modo uniforme per tutti gli enti e
che scaturisce da una nozione di “spese di investimento” e di
“indebitamento” ispirata ai criteri adottati in sede europea ai fini del
controllo dei disavanzi pubblici.
2.– Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di
Bolzano in persona del suo Presidente pro tempore, deducendo la
manifesta inammissibilità del ricorso e comunque la sua infondatezza.
Evidenzia innanzi tutto la resistente che l’art. 44-bis
della legge prov. Bolzano n. 1 del 2002, introdotto dall’art. 10, comma
3, della legge prov. n. 18 del 2012, non contiene una disposizione che
permetta alla Provincia autonoma di Bolzano di avvalersi di istituti di
credito diversi dal tesoriere per l’assunzione di anticipazioni di
cassa. Nemmeno, prosegue la Provincia autonoma, tale disposizione
potrebbe comunque ritenersi confliggere con l’art. 3, comma 16, della
legge n. 350 del 2003, il quale sancirebbe l’esclusivo ricorso al
tesoriere unico per il reperimento dei necessari mezzi finanziari e, di
conseguenza, nemmeno con l’art. 119, sesto comma, Cost., in quanto dalla
mera lettura del comma 16 dell’art. 3 della legge n. 350 del 2003
emergerebbe che la stessa prevede unicamente che le Regioni a statuto
ordinario, gli enti locali, le aziende e gli organismi di cui agli artt.
2, 29 e 172, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti
locali), ad eccezione delle società di capitali costituite per
l’esercizio di servizi pubblici, possono ricorrere all’indebitamento
solo per finanziare spese di investimento, e che le Regioni a statuto
ordinario possono, con propria legge, disciplinare l’indebitamento delle
aziende sanitarie locali ed ospedaliere degli enti e organismi di cui
all’art. 12 del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76 (Princìpi
fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di
contabilità delle regioni, in attuazione dell’articolo 1, comma 4, della
legge 25 giugno 1999, n. 208), solo per finanziare spese di
investimento, mentre non prevederebbe in alcun modo l’esclusivo ricorso
al tesoriere unico per il reperimento dei mezzi finanziari.
3.– Con memoria depositata in data 24 aprile 2014 la
Provincia autonoma di Bolzano ha ulteriormente insistito per l’eccezione
di inammissibilità del ricorso, poiché la norma impugnata non
conterrebbe alcun riferimento alla possibilità di ricorrere ad
anticipazioni di cassa, e comunque l’art. 3, comma 16, della legge n.
350 del 2003, invocata dallo Stato, conterrebbe una definizione di
“spese di investimento” che esclude espressamente le operazioni che non
comportano risorse aggiuntive, ma che, nell’ambito del limite massimo
previsto dalla legislazione vigente, siano dirette a superare momentanee
carenze di liquidità e ad effettuare spese per le quali siano già
previste in bilancio idonee coperture. Tali sarebbero, secondo la
Provincia autonoma, le assunzioni di anticipazioni di cassa.
In realtà, sostiene la medesima, non esisterebbe alcuna
norma che preveda per le Regioni e per le Provincie autonome l’obbligo
di rivolgersi al solo tesoriere per conseguire le anticipazioni di
cassa, in quanto l’unica previsione in tal senso è costituita dall’art.
222 del d.lgs. n. 267 del 2000, che però non troverebbe applicazione nei
confronti della Provincia autonoma di Bolzano.
In ogni caso, prosegue la resistente, in ragione del
particolare statuto di autonomia spetterebbe alla Provincia autonoma
disciplinare un proprio sistema contabile, concretamente attuato anche
con la legge prov. Bolzano n. 1 del 2002, sicché non sarebbe precluso
alla medesima di incrementare le proprie disponibilità di cassa facendo
ricorso ad istituti di credito diversi dal tesoriere.
4.– Con memoria depositata in data 29 aprile 2014
l’Avvocatura generale dello Stato ha inteso confutare l’eccezione di
inammissibilità della Provincia autonoma.
La difesa dello Stato riconosce che effettivamente, nel
caso di specie, la relazione allegata alla deliberazione del Consiglio
dei ministri dell’11 dicembre 2012 fa espressamente riferimento all’art.
10, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 18 del 2012, ma nondimeno
evidenzia che nel testo della suddetta relazione è articolata una
censura che atterrebbe esplicitamente ed unicamente alla possibilità per
la Provincia autonoma di avvalersi del tesoriere o di altri istituti di
credito per l’assunzione di anticipazioni di cassa, tramite la
contrazione di nuovi mutui.
Il Presidente del Consiglio dei ministri riconosce che
tale previsione è effettivamente contenuta nel precedente comma 2 del
medesimo art. 10, che prevede appunto che «l’assunzione di anticipazioni
di cassa è disposta dall’assessore provinciale alle finanze avvalendosi
del tesoriere, ai sensi delle norme sul servizio di tesoreria, o di
altri istituti di credito e il relativo ammontare costituisce il limite
entro il quale possono essere disposti pagamenti nei casi di temporanee
deficienze di cassa. L’assessore provinciale alle finanze dispone le
conseguenti variazioni nelle partite di giro. Tali operazioni non
costituiscono indebitamento, in quanto sono finalizzate al superamento
di momentanee carenze di liquidità e sono destinate a spese per le quali
è già prevista idonea copertura di bilancio».
Per tali motivi, secondo l’Avvocatura generale dello
Stato, la volontà dello Stato di impugnare questa particolare disciplina
risulterebbe evidente dal contenuto della relazione allegata e dalle
censure articolate anche nel ricorso. Nel caso in esame, pertanto, si
tratterebbe di un mero errore materiale nell’indicazione del comma del
medesimo art. 10 citato, risultando chiaro comunque dalla lettura della
delibera del Consiglio dei ministri il contenuto delle censure dirette a
contestare in realtà la possibilità per la Provincia autonoma di
avvalersi, oltre che del tesoriere, anche di altri istituti di credito
per l’assunzione di anticipazioni di cassa tramite la contrazione di
nuovi mutui (pag. 4 del ricorso); tanto sarebbe ulteriormente chiarito
anche dalla precisa individuazione del parametro normativo interposto
della legislazione statale, rappresentato dall’art. 3, comma 16, della
legge n. 350 del 2003.
In definitiva, secondo il Presidente del Consiglio dei
ministri, non potrebbe sussistere alcun dubbio in merito al contenuto
della disposizione effettivamente censurata e quindi l’errore materiale,
consistito nell’indicazione del comma 3 del medesimo art. 10, in luogo
del comma 2, non precluderebbe l’ammissibilità del ricorso. Non
sussisterebbe, poi, neanche l’incertezza del petitum, come eccepita
dalla controparte, perché nel ricorso sarebbero enunciati con
sufficiente chiarezza i motivi di censura nonché il riferimento al
parametro costituzionale violato ed alla norma interposta invocata.
Prosegue la difesa dello Stato rammentando che la Corte costituzionale,
con la sentenza n. 425 del 2004, avrebbe attribuito un peso decisivo
alla circostanza che la “regola aurea” contenuta nell’art. 119, sesto
comma, Cost. (il principio del rispetto del pareggio del bilancio
corrente), costituisce uno strumento di conformazione dell’ordinamento
nazionale alle regole europee di governance economica e, in particolare,
al Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e al cosiddetto Patto
europeo di stabilità e crescita (PSC). Per questi motivi, si conclude,
tale principio potrebbe quindi essere ricondotto a quel generale ed
ampio potere di coordinamento finanziario che in un ordinamento a
struttura decentrata, come quello italiano attuale, potrebbe spettare
unicamente al livello centrale di governo, quale necessario pendant
della responsabilità in cui lo Stato potrebbe incorrere in sede
comunitaria per il mantenimento della stabilità dei conti dell’intero
settore pubblico.
Considerato in diritto
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 3 [rectius:
comma 2], della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre
2012, n. 18 (Approvazione del rendiconto generale della Provincia per
l’esercizio finanziario 2011 e altre disposizioni), in riferimento
all’art. 119, sesto comma, della Costituzione, anche in relazione
all’art. 3, comma 16, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato –
legge finanziaria 2004).
1.1.– Nella memoria successivamente depositata
l’Avvocatura generale dello Stato precisa che l’indicazione, quale norma
impugnata, del comma 3 dell’art. 10 della citata legge provinciale
sarebbe un mero errore materiale, in quanto dal contesto del ricorso ben
si comprenderebbe che oggetto del medesimo non sia il comma 3 bensì il
precedente comma 2, il quale stabilirebbe, appunto, una disciplina delle
anticipazioni di cassa in contrasto con il parametro costituzionale
invocato. Secondo il ricorrente, tale disposizione consentirebbe alla
Provincia autonoma di avvalersi di anticipazioni di cassa oltre i limiti
consentiti alle Regioni e, per di più, ricorrendo anche ad istituti di
credito diversi da quello che svolge le funzioni di tesoriere, sulla
base di una semplice indicazione dell’assessore alle finanze.
Peraltro, le somme così anticipate, per effetto
dell’autoqualificazione normativa secondo cui esse non costituiscono
indebitamento, sarebbero escluse dal doveroso inserimento nel calcolo di
quest’ultimo.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, il
precetto costituzionale evocato come parametro troverebbe applicazione
nei confronti di tutte le autonomie, ordinarie e speciali, trattandosi
di un vincolo con valenza generale, in quanto scaturente da una nozione
di spese di investimento e di indebitamento ispirata ai criteri adottati
in sede europea ai fini del controllo dei disavanzi pubblici.
1.2.– La Provincia autonoma di Bolzano deduce la
manifesta inammissibilità del ricorso e, comunque, la sua infondatezza,
evidenziando come l’art. 10, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 18
del 2012 disciplini solo la possibilità di costituire una società
pubblica per la riscossione delle imposte, ipotesi normativa
assolutamente inconferente con i motivi del ricorso ed il parametro
costituzionale evocato.
Nel merito, la resistente sottolinea che, laddove le
censure fossero rivolte al comma 2 del medesimo art. 10, non sarebbe
possibile fondarle sull’art. 3, comma 16, della legge n. 350 del 2003,
il quale riguarderebbe le sole Regioni a statuto ordinario, non le
autonomie speciali come la Provincia autonoma di Bolzano. In ogni caso,
la norma impugnata non conterrebbe alcun riferimento alla possibilità di
ricorrere ad anticipazioni di cassa, limitandosi a precisare che detti
approvvigionamenti finanziari sarebbero diretti a superare momentanee
carenze di liquidità per spese già previste in bilancio con idonea
copertura. In ogni caso, spetterebbe alla Provincia autonoma
disciplinare il proprio sistema contabile e quindi non sarebbe precluso
alla medesima incrementare le proprie disponibilità di cassa facendo
ricorso ad istituti bancari diversi dal tesoriere.
2.– In via preliminare deve essere disattesa l’eccezione
d’inammissibilità della resistente per inconferenza della disposizione
impugnata rispetto all’oggetto delle censure formulate.
Pur essendo fuor di dubbio che il ricorrente non abbia
indicato correttamente la norma censurata – peraltro, replicando
l’errore contenuto nella deliberazione del Consiglio dei ministri –
l’incongruenza non si configura come errore concettuale bensì quale mero
lapsus calami, che non preclude l’identificazione della questione e non
pregiudica il diritto di difesa della parte resistente (sentenze n. 67
del 2011, n. 447 del 2006 e n. 224 del 2004).
Il ricorrente, infatti, dopo avere indicato in modo
erroneo gli estremi della disposizione impugnata, svolge inequivocabili
censure nei confronti del comma 2 dell’art. 10, il quale determina la
competenza amministrativa a deliberare le anticipazioni, la possibilità
di ricorrere agli istituti di credito, la misura illimitata delle
anticipazioni e la loro allocazione nelle partite di giro. A
quest’ultima norma sono riconducibili con sufficiente chiarezza le
argomentazioni svolte nel contesto dell’intero ricorso, tanto che la
stessa Provincia autonoma – dopo averne eccepito l’inammissibilità – ha
svolto puntuali difese proprio in relazione al citato comma 2 ed alle
relative considerazioni formulate nel ricorso.
L’erronea indicazione non si risolve, dunque, in un
vizio rilevante ai fini dell’ammissibilità, essendo individuabili in
modo inequivoco sia la disposizione impugnata – ovvero, l’art. 10, comma
2, della legge prov. Bolzano n. 18 del 2012 – sia il petitum,
consistente nella richiesta di annullamento di una norma che, attraverso
l’acquisizione di fondi dal sistema creditizio e la sua
contabilizzazione nelle partite di giro, eluderebbe il precetto di cui
all’art. 119, sesto comma, Cost.
3.– Ai fini della decisione del merito occorre
premettere che il parametro costituzionale invocato, l’art. 119, sesto
comma, Cost., enuncia la cosiddetta “regola aurea” del divieto di
indebitamento per spese diverse dagli investimenti. Questa Corte ha
avuto modo di precisare che i concetti di indebitamento e di
investimento, necessari per scrutinare la legittimità di norme
denunciate in riferimento a tale regola, devono essere univoci
sull’intero territorio nazionale. Per questo motivo la loro emanazione è
di competenza dello Stato dal momento che non si può «ammettere che
ogni ente, e così ogni Regione, faccia in proprio le scelte di
concretizzazione delle nozioni di indebitamento e di investimento ai
fini predetti. Trattandosi di far valere un vincolo di carattere
generale, che deve valere in modo uniforme per tutti gli enti, solo lo
Stato può legittimamente provvedere a tali scelte» (sentenza n. 425 del
2004). È stato in detta sede chiarito che «L’articolo 119, sesto comma,
della Costituzione, nel testo novellato dalla legge costituzionale n. 3
del 2001, non introduce nuove restrizioni all’autonomia regionale, ma
enuncia espressamente un vincolo – quello a ricorrere all’indebitamento
solo per spese di investimento – che già nel previgente regime
costituzionale e statutario il legislatore statale ben poteva imporre
anche alle Regioni a statuto speciale, in attuazione del principio
unitario (art. 5 della Costituzione) e dei poteri di coordinamento della
finanza pubblica» (sentenza n. 425 del 2004).
È opportuno in proposito sottolineare come il precetto
contenuto nell’art. 119, sesto comma, Cost. sia inscindibilmente
collegato ed integrato con altri principi costituzionali quali il
coordinamento della finanza pubblica (come già affermato nella
richiamata sentenza n. 425 del 2004), di cui all’art. 117, terzo comma,
Cost., la tutela degli equilibri di bilancio (art. 81 Cost., sia nella
precedente formulazione che in quella introdotta dalla legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, recante «Introduzione del principio
del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale») e l’ordinamento
civile, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Quanto al coordinamento della finanza pubblica, è
evidente che, essendo strutturalmente collegata la disciplina
dell’indebitamento al rispetto dei vincoli comunitari afferenti alla
convergenza economico-finanziaria tra gli Stati membri, la
determinazione dei criteri generali appartiene alla competenza del
legislatore nazionale.
Per quel che concerne la tutela degli equilibri di
bilancio, la ratio del divieto di indebitamento per finalità diverse
dagli investimenti trova fondamento in una nozione economica di relativa
semplicità. Infatti, risulta di chiara evidenza che destinazioni
diverse dall’investimento finiscono inevitabilmente per depauperare il
patrimonio dell’ente pubblico che ricorre al credito.
Infine, anche la materia dell’ordinamento civile
incrocia la disciplina dei vincoli dell’indebitamento pubblico, dal
momento che sono la struttura ed i contenuti dei contratti di
finanziamento a discriminare i negozi compatibili con la “regola aurea”
da quelli vietati.
In definitiva, il valore costituzionalmente protetto del
divieto di indebitamento per spese diverse dagli investimenti trova
espressa enunciazione nel predetto art. 119, sesto comma, Cost., ma
viene declinato – in modo assolutamente coerente ed integrato, secondo
esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull’intero territorio
nazionale – attraverso altri parametri costituzionali, quali i citati
artt. 81, 117, secondo comma, lettera l), e 117, terzo comma, Cost.,
venendo ad assumere consistenza di vera e propria clausola generale in
grado di colpire direttamente – indipendentemente dall’esistenza di
norme applicative nella pertinente legislazione di settore – tutti gli
enunciati normativi che vi si pongono in contrasto (sulla immediata
precettività dei parametri costituzionali inerenti agli equilibri di
bilancio ed alla sana gestione finanziaria, sentenza n. 70 del 2012).
Fermo restando che è di palmare evidenza – e non è
neppure contestato dalla parte resistente – che le anticipazioni in
discussione non risultano finalizzate a finanziare investimenti, rimane
da verificare se esse costituiscano o meno forme di indebitamento. Sotto
tale profilo occorre scrutinare sia i contratti di anticipazione in
quanto tali, sia la fattispecie concreta pervenuta all’esame in questa
sede.
3.1.– In generale può dirsi che l’anticipazione di cassa
è negozio caratterizzato da una causa giuridica nella quale si
combinano la funzione di finanziamento con quella di razionalizzazione
dello sfasamento temporale tra flussi di spesa e di entrata, attraverso
un rapporto di finanziamento a breve termine tra ente pubblico e
tesoriere.
Se il carattere di finanziamento a breve termine sembra
ascrivere l’anticipazione di cassa alla categoria dell’indebitamento e,
in quanto tale, determina il problema della sua compatibilità con l’art.
119, sesto comma, Cost., non si può disconoscere, in punto di fatto,
l’esistenza nella legislazione statale di norme che autorizzano, entro
specifici limiti, gli enti territoriali a ricorrere all’anticipazione
(art. 222 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, recante «Testo
unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali» ed art. 10, comma
4, della legge 16 maggio 1970 n. 281, recante «Provvedimenti finanziari
per l’attuazione delle Regioni a statuto ordinario»).
Ciò deriva dal fatto che il legislatore statale –
ancorché nel definire i confini della nozione di indebitamento sia
vincolato ai «criteri adottati in sede europea ai fini del controllo dei
disavanzi pubblici» (sentenze n. 425 del 2004) – ha cercato di
conciliare, attraverso l’enunciazione di disposizioni specifiche, che in
questa sede non vengono in esame, la gestione di particolari
contingenze del servizio di tesoreria con il rispetto dei vincoli
concordati in sede europea.
Sulla base di tale bilanciamento, che non può
prescindere dalle indicazioni elaborate in sede comunitaria, la causa di
finanziamento dell’anticipazione è stata ritenuta compatibile col
divieto di cui all’art. 119, sesto comma, Cost. nei casi in cui
l’anticipazione sia di breve durata, sia rapportata a limiti ben precisi
e non costituisca surrettiziamente un mezzo di copertura alternativo
della spesa (principi trasposti, tra l’altro, nell’art. 3, comma 17,
della richiamata legge n. 350 del 2003). In pratica, sono questi i
caratteri che ne fanno «un finanziamento non comportante indebitamento».
In sostanza nei modelli di anticipazione di cassa
consentiti dallo Stato sono incorporati i confini soggettivi
(limitazione al solo tesoriere della possibilità di concederla) ed
oggettivi (fissazione della misura e della durata in termini ridotti
affinché non si risolva in un’anomala forma di copertura della spesa)
delle prerogative dell’ente territoriale attinenti al rispetto del
vincolo in questione.
4.– Alla luce delle espresse considerazioni, la
questione è fondata con riferimento diretto all’art. 119, sesto comma,
Cost. sotto il duplice profilo dell’autonoma determinazione da parte
della Provincia resistente del regime di anticipazione di cassa e della
non corrispondenza dello stesso alle regole della breve durata, della
limitazione quantitativa e dell’inutilizzabilità ai fini della copertura
della spesa.
Nella fattispecie in esame, la Provincia autonoma di
Bolzano non solo ha omesso ogni riferimento alla disciplina nazionale di
settore attinente alle anticipazioni di cassa, ma ha adottato una
normativa che collide direttamente con l’art. 119, sesto comma, Cost.
sotto gli evocati profili della misura, della durata e dei soggetti
abilitati a concederla.
Come già precisato, è fuor di dubbio che l’assunzione
delle anticipazioni di cassa da parte della Provincia autonoma di
Bolzano abbia destinazione distinta e diversa da quella
dell’investimento. Per questo motivo, con riguardo al tema del presente
giudizio, la norma interposta invocata dal ricorrente – l’art. 3, comma
16, della legge n. 350 del 2003 – nel prescrivere che gli enti
territoriali «possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare
spese di investimento» non fa altro che replicare il principio
costituzionale di riferimento. In ogni caso essa, pur essendo
espressamente rivolta alle Regioni a statuto ordinario, è applicabile
anche a quelle a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e
di Bolzano, per effetto del comma 21 del medesimo art. 3, il quale
prevede che «ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica e
nel quadro del coordinamento della finanza pubblica […] le disposizioni
dei commi da 16 a 20 si applicano alle Regioni a statuto speciale e
alle Province autonome di Trento e di Bolzano, nonché agli enti e agli
organismi […] siti nei loro territori».
È invece evidente che la Provincia autonoma di Bolzano,
dettando una disciplina distinta e senza nessun riferimento a quella
stabilita dallo Stato per gli enti territoriali della stessa natura, ha
violato quel principio di uniformità riconosciuto in modo assoluto ed
indefettibile da questa Corte (sentenza n. 425 del 2004). Da quanto
considerato deriva che la disciplina dell’anticipazione di cassa non può
essere determinata unilateralmente dall’ente territoriale, ancorché ad
autonomia speciale.
Infatti, lo stretto collegamento funzionale tra il
parametro invocato, i vincoli comunitari e gli altri precetti
costituzionali precedentemente richiamati comporta che sia riservata al
legislatore statale – entro il perimetro costituzionalmente delimitato –
la determinazione dei requisiti soggettivi ed oggettivi delle
anticipazioni.
Anche nel contenuto specifico, comunque, la norma in
questione si discosta da quei caratteri peculiari dell’anticipazione che
possono renderne compatibile la causa di finanziamento con il precetto
contenuto nell’art. 119, sesto comma, Cost. Non v’è alcun dubbio che la
norma impugnata, laddove prevede che «l’assunzione di anticipazioni di
cassa è disposta [senza limiti] dall’assessore provinciale alle finanze
avvalendosi […] di altri istituti di credito […] [e disponendo] le
conseguenti variazioni nelle partite di giro» assuma un significato
assolutamente univoco e si ponga in contrasto con la disposizione
costituzionale invocata. Ciò sotto i profili appresso meglio specificati
che si possono, comunque, così sintetizzare: a) avere previsto una
competenza a determinare e quantificare l’anticipazione secondo la mera
discrezione dell’assessore alle finanze con assenza di qualsiasi limite;
b) avere esteso la possibilità di approvvigionamento finanziario ad
altri istituti di credito; c) avere previsto l’allocazione delle
anticipazioni di cassa in partite di giro, sottraendone la corretta
rappresentazione economica e contabile ai fini della verifica del
rispetto dei limiti consentiti per tali categorie di operazioni.
4.1.– Quanto al profilo sub a), è opportuno ricordare
che la finalità dell’anticipazione, consistente nel porre rimedio ad
eccessi diacronici tra i flussi di entrata e quelli di spesa, trova
appunto il proprio limite nel preciso riferimento a tali situazioni, che
devono essere puntualmente individuate e circoscritte nel tempo e nella
misura, al fine di evitare che la funzione razionalizzante sconfini
nell’arbitraria utilizzazione di un mezzo di copertura della spesa
alternativo e non consentito dall’ordinamento. Pertanto, l’attivazione
di tale facoltà deve trovare un parametro percentuale obiettivo nella
dimensione delle entrate e uno specifico ancoraggio ad una situazione di
sofferenza di cassa, elementi che non possono essere surrogati
dall’apodittica determinazione dell’assessore provinciale alle finanze.
4.2.– Quanto all’estensione della facoltà di
approvvigionamento finanziario presso altri istituti di credito, è di
tutta evidenza come tale prerogativa urti direttamente, sotto il profilo
concettuale e semantico, con il concetto di anticipazione di cassa.
Infatti, l’anticipazione di cassa è collegata in modo inscindibile con
il servizio di tesoreria, alla cui razionalizzazione è geneticamente
associata, in quanto strumentale a mitigare lo sfasamento temporale tra
flussi di spesa e di entrata. Al di fuori del rapporto col tesoriere
ogni operazione di tal genere non può che essere ricondotta
all’esercizio del credito e quindi alla categoria dell’indebitamento. Né
vale, in proposito, l’autoqualificazione legislativa, che non ha
carattere precettivo e vincolante (ex plurimis, sentenza n. 164 del
2012), a superare la patente e non consentita natura creditoria del
ricorso ad altri istituti finanziari.
4.3.– Infine, l’allocazione delle anticipazioni in
partite di giro collide con il principio di neutralità finanziaria che
caratterizza detti titoli di bilancio. Le partite di giro sono poste di
entrata e di spesa per definizione in equilibrio, gestite dall’ente in
nome e per conto di altri soggetti ma, in ogni caso, estranee
all’amministrazione del suo patrimonio. Esse si articolano in voci di
entrata e di spesa analiticamente correlate che presuppongono un
equilibrio assoluto, il quale si sostanzia in un’ontologica invarianza
dei saldi contabili. L’allocazione nelle partite di giro delle
anticipazioni di cassa risulta strumentale all’oscuramento del costo
dell’operazione di credito, che viene fronteggiato in diversa posta di
spesa. Ciò comporta una grave scissione tra il fenomeno
economico-finanziario di riferimento e la sua rappresentazione
contabile.
Peraltro, l’allocazione in partite di giro consente di
oscurare anche l’assenza dei caratteri di marginalità e temporaneità
delle operazioni poste in essere. Come emerge dalla relazione della
Corte dei conti sul rendiconto generale dell’esercizio finanziario 2012
della Provincia autonoma di Bolzano, allegata alla parificazione dello
stesso (delibera della Corte dei conti – sezioni riunite per la Regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol 3/2013/PARI), sussiste un’arbitraria
scissione tra «l’andamento del conto principale di tesoreria […] e del
conto anticipazioni di cassa […] dall’1.1 al 30.12 2012. Manca,
pertanto, il giorno di valuta del 31.12.2012 che viene, invece, esposto
nell’estratto conto scalare del primo trimestre dell’anno successivo».
Viene ricordato in quella sede che «il tesoriere provinciale (Cassa di
Risparmio S.p.A.) ha comunicato nel corso dell’attività istruttoria che
“[…] il saldo negativo a fine esercizio 2012 del conto principale della
Provincia Autonoma di Bolzano […] ammontava a € 179.621.919,05
usufruendo quindi dell’anticipazione di cassa messa a disposizione del
Tesoriere. Alla sera del 31.12.2012 […] il deficit di cassa è stato
estinto emettendo il provvisorio di entrata n. 94008, di pari importo e
con valuta 31.12.2012. Il 2 gennaio 2013 con provvisorio di uscita n. 1,
con valuta 31.12.2012 l’operazione è stata ripristinata”».
In sostanza, l’anticipazione prevista dalla norma
provinciale non ha carattere di rimedio alle temporanee difficoltà di
cassa in cui possa versare il servizio di tesoreria, bensì di stabile
operazione di prestito. L’assenza di qualsiasi limite temporale e
finanziario alla restituzione delle anticipazioni assume anche una
funzione non consentita di copertura della spesa, permettendo di
disporre di risorse finanziarie di natura creditizia indipendentemente
da ogni riscontro circa la correlazione delle stesse all’esistenza di
entrate non ancora riscosse. È evidente come tale operazione, ampliando
di fatto le possibilità di spesa consentite dalle risorse a
disposizione, costituisce anche una lesione del principio
dell’equilibrio del bilancio strettamente correlato alla “regola aurea”
contenuta nell’art. 119, sesto comma, Cost.
5.– In definitiva, la disciplina delle anticipazioni di
tesoreria, in quanto collegata alla perimetrazione della regola di cui
all’art. 119, sesto comma, Cost., che a sua volta opera in funzione
sinergica con i richiamati precetti contenuti negli artt. 81, 117,
secondo comma, lettera l), e 117, terzo comma, Cost., non poteva essere
determinata autonomamente dalla Provincia autonoma di Bolzano per i
motivi precedentemente specificati. Inoltre, l’art. 10, comma 2, della
legge prov. Bolzano n. 18 del 2012, prevedendo – in assenza di qualsiasi
riferimento conforme alla disciplina statale di settore – la
possibilità di attivare anticipazioni di cassa senza limiti
quantitativi, consentendo di ricorrere ad altri istituti di credito
diversi dal tesoriere e stabilendo di allocare tali anticipazioni nelle
partite di giro, risulta in contrasto con l’art. 119, sesto comma, Cost.
e deve essere pertanto dichiarato costituzionalmente illegittimo.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 10,
comma 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre
2012, n. 18 (Approvazione del rendiconto generale della Provincia per
l’esercizio finanziario 2011 e altre disposizioni).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2014.
F.to:
Sabino CASSESE, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 2 luglio 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI
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