Swim Planet e le garanzie rilasciate da un Comune
Lombardia/54/2015/PRSE
REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA
nell’adunanza del 10 dicembre 2014 e nella camera di consiglio
del 22 gennaio 2015
Visto il testo unico delle
leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n.
1214, e successive modificazioni;
vista
la legge 21 marzo 1953, n. 161;
vista
la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
vista
la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16
giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle
funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni
delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;
visto
il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle
leggi sull’ordinamento degli enti locali;
vista
la legge 5 giugno 2003, n. 131;
vista
la legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e seguenti.
Udito
il relatore, dott.ssa Sara Raffaella Molinaro.
FATTO
Dall’esame della relazione redatta, ai
sensi dell’art. 1, commi 166 e segg. della legge 23 dicembre 2005, n. 266, a
cura dell’organo di revisione dei conti del Comune di Gorla Maggiore (VA),
relativa al Rendiconto dell’esercizio 2012, e dall’esame della successiva
documentazione inviata con nota 27 ottobre 2014 n. 12065 è emerso che con
deliberazione consiliare le amministrazioni comunali di Gorla Minore e Gorla
Maggiore hanno approvato l’accordo di programma per il cofinanziamento delle
opere di ristrutturazione dell’impianto natatorio ubicato a Gorla Minore,
piazzale dello Sport, ed hanno individuato il comune di Gorla Minore quale ente
capofila per l’esecuzione delle relative procedure attraverso il contratto di
concessione di lavori. In particolare, l’accordo prevedeva che il Comune di
Gorla Minore, ente capofila, gestisse tutte le fasi della procedura e del
rapporto contrattuale: individuazione del concessionario, progettazione definitiva,
esecutiva, costruzione e gestione dell’impianto natatorio, da attuarsi secondo
i disposti di cui all’art. 142 del d.lgs. 12.04.2006 n. 163.
La gara è stata aggiudicata all’A.T.I.
composta da Impresa Nicola S.r.l. di Ghemme, mandataria, Tecnocalor S.r.l. di
Brebbia e Ispra Nuoto S.r.l. di Ispra, mandanti.
Con deliberazione della Giunta comunale
di Gorla Minore n. 47 del 16 aprile 2009 e con deliberazione della Giunta
comunale di Gorla Maggiore n. 46 del 24 aprile 2009 si disponeva, ai sensi
dell’art. 15 del disciplinare di gara, il rilascio della garanzia ipotecaria
sui beni di proprietà dei due comuni (Gorla Maggiore 20% e Gorla Minore 80%)
alla condizione, fra l’altro, che venisse contestualmente rilasciata una
fideiussione bancaria escutibile a prima richiesta pari all’importo di due
annualità delle rate di mutuo. Nella medesima deliberazione si dava atto che “i comuni proprietari subentreranno nel
contratto di finanziamento ipotecario nel caso in cui il concessionario risulti
inadempiente agli obblighi del contratto stesso …”.
In data 20.05.2009 è stato stipulato il
contratto tra il Comune di Gorla Minore e l'Impresa Nicola s.r.l. in
rappresentanza della A.T.I. Nicola s.r.l./Tecnocalor s.r.l./Swim Planet Holding
(società risultante dalla fusione per incorporazione della Ispra Nuoto s.r.l.,
Ispra Swim Planet s.r.l., Gei Sport 2 s.r.l.) per la concessione della "progettazione definitiva, esecutiva,
ristrutturazione e gestione della Piscina Coperta di Gorla Minore".
Con deliberazione n. 109 del 24 novembre
2009 la Giunta comunale di Gorla Maggiore precisava che, in caso di
inadempienza, si impegnava ad estinguere anticipatamente, per la quota del 20%,
il mutuo ipotecario senza aggravi di spese o commissioni, anziché subentrare al
contratto di mutuo.
Il giorno 29 luglio 2009 il consiglio di
amministrazione della società Swim Planet Holding S.p.A. – società mandante nell’A.T.I.
concessionaria - approvava il mutuo edilizio di euro 1.500.000 della durata di
anni 19 oltre ad un anno di preammortamento “con ipoteca di primo grado su impianto sportivo e clausola di subentro
nel contratto di finanziamento firmata dal comune di Gorla”.
Con deliberazione n. 9 del 27 gennaio
2010 la Giunta comunale di Gorla Minore precisava che, relativamente alla
possibilità di subentro dei comuni di Gorla Minore e Gorla Maggiore, nel
contratto di finanziamento ipotecario, il Comune di Gorla Minore si impegnava a
subentrare nel mutuo per la quota dell’80%, riservandosi di inoltrare domanda
di rinegoziazione delle condizioni dello stesso o di estinguere anticipatamente
il finanziamento senza aggravio di spese o commissioni e prendeva atto della
bozza di impegno inviata dalla tre società componenti l’A.T.I. relativamente
alla fideiussione bancaria di euro 195.000.
Con deliberazione n. 19 del 28 gennaio
2010 la Giunta municipale di Gorla Maggiore precisava, a sua volta, che,
relativamente alla possibilità di subentro dei comuni di Gorla Minore e Gorla
Maggiore, nel contratto di finanziamento ipotecario, il Comune di Gorla
Maggiore si impegnava a subentrare per la quota del 20% riservandosi di
inoltrare domanda di rinegoziazione delle condizioni dello stesso o a
estinguere anticipatamente il mutuo ipotecario senza aggravio di spese o
commissioni e prendeva atto della bozza di impegno inviata dalla tre società
componenti l’A.T.I. relativamente alla fideiussione bancaria di euro 195.000.
Alla deliberazione era allegato il
contratto di mutuo, dal quale risulta che “il
subentro dei comuni ovvero l’estinzione anticipata del debito residuo di
capitale da parte dei comuni, nelle quote di rispettiva competenza, non
comporta per i medesimi comuni aggravi di spesa e/o di commissioni”.
La società Swim Planet Holding Spa, con
atto in data 02.02.2010, ha stipulato contratto di mutuo con Banca CARIGE Spa -
Cassa di Risparmio di Genova e Imperia per l'importo di Euro 1.500.000,00,
oltre interessi. Dal contratto di mutuo, che richiama in premessa le
deliberazioni della Giunta comunale del comune di Gorla Maggiore e di Gorla
Minore, risulta, fra l’altro, che:
- il mutuo viene concesso per la somma di
1.500.000 euro;
- l’interesse annuo nominale è costituito
da una parte fissa e una parte variabile;
- il mutuo prevede un periodo di
preammortamento decorrente dalla data di ciascuna erogazione fino al 31
dicembre 2010 e un periodo di ammortamento della durata di 38 semestralità
posticipate (comprendenti la quota di ammortamento e l’interesse scalare) pari a
circa 19 anni;
- i comuni di Gorla Minore e di Gorla
Maggiore concedono, per la parte di rispettiva competenza, ipoteca sul
complesso immobiliare adibito a centro natatorio, sito nel comune di Gorla
Minore, piazzale dello Sport e via Grazia Deledda, per la complessiva somma di
euro 2.250.000, di cui 1.500.000 per capitale e 750.000 euro per accessori;
- la parte mutuataria Swim Planet Holding
S.p.A. si impegna, a maggior cautela di tutte le ragioni creditorie della
banca, a cedere pro solvendo alla
banca stessa i canoni di locazione che la stessa andrà a stipulare;
- la parte mutuataria consegna ai comuni
di Gorla Minore e Gorla Maggiore una fideiussione bancaria a loro favore di
euro 195.000 rilasciata da Credito Bergamasco, pari a 4 rate semestrali;
- il comune di Gorla Minore si impegna a
subentrare nel contratto di mutuo per la quota dell’80% riservandosi di
inoltrare domanda di rinegoziazione delle condizioni dello stesso o ad
estinguere anticipatamente il debito residuo, sempre per la quota dell’80%,
senza aggravio di spese o commissioni, “nel
caso in cui la parte mutuataria risulti inadempiente alle obbligazioni del
contratto stesso quali ad esempio il mancato pagamento di almeno due rate
semestrali”.
- parimenti il comune di Gorla Maggiore si
impegna, per la quota del 20%, ad estinguere anticipatamente il finanziamento
ipotecario senza aggravio di spese o commissioni.
- è cura della Banca mutuante comunicare,
a mezzo di raccomandata a.r., l’inadempimento e di documentarlo.
- il subentro dei comuni di Gorla Minore e
Gorla Maggiore non comporta liberazione del debitore originario.
In conformità alle prescrizioni
dell'art. 5 del contratto di concessione il Comune di Gorla Minore,
proprietario per la quota di 4/5 dei mapp. 4005 subb. I e 2 e proprietario per
l'intero dei mapp. 4005, subb. 3 e 4 ed il Comune di Gorla Maggiore,
proprietario per la quota di 1/5 dei mapp. 4005 subb. 1 e 2, hanno concesso
ipoteca a favore della Banca CARIGE sugli immobili identificati dai sopra
citati mappali, per la complessiva somma di Euro 2.250.000,00, al fine di
garantire il puntuale pagamento del capitale mutuato e l'esatto adempimento
delle obbligazioni tutte derivanti dal Contratto di mutuo.
La Banca Credito Bergamasco Spa ha
rilasciato fideiussione, nell'interesse di Swim Planet Holding Spa e a favore
del Comune di Gorla Minore e del Comune di Gorla Maggiore, al fine di
garantire, fino all'importo di Euro 195.000, l'adempimento delle obbligazioni
nascenti dal contratto di mutuo.
I lavori di ristrutturazione sono stati
ultimati in data 2.02.2011 e con determinazione n. 427 del 16.09.2011 è stato
approvato il Certificato di Collaudo Provvisorio delle opere.
Dal rendiconto 2012 è emerso (quadro
3.2) che, nel corso d’esercizio, il comune di Gorla Maggiore ha proceduto ad
estinguere anticipatamente il suddetto mutuo per la somma di euro 299.200,00.
A seguito dell’esame effettuato sulla
documentazione inviata, il Magistrato istruttore riteneva sussistessero i
presupposti per l’effettuazione della procedura prevista dall’art. 1, c. 165,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266 e, pertanto, chiedeva al Presidente della
Sezione di fissare apposita adunanza per l’esame collegiale della questione.
Il Presidente fissava l’adunanza
del 30 settembre 2014 per l’esame collegiale della vicenda.
Successivamente, con memoria difensiva 5
dicembre 2014 (prot. n. 17960), il Sindaco del Comune di Gorla Maggiore ha, fra
l’altro, precisato che “il fallimento di
un soggetto componente dell’ATI ha determinato le condizioni per il subentro
nell’obbligazione assunta dalla concessionaria mediante accollo nel contratto
di mutuo delle amministrazioni comunali”. In altre parole, posto che Swim
Planet Holding Spa si è resa inadempiente alle obbligazioni nascenti dal contratto
di mutuo, non corrispondendo le rate semestrali dovute secondo il piano di
ammortamento, si sono prodotte le conseguenze contrattuali relative al subentro
dei due comuni nel rapporto di finanziamento. In particolare, il Comune di
Gorla Maggiore è subentrato nel mutuo e ha contestualmente proceduto
all’estinzione anticipata della sua quota del 20% mentre il comune di Gorla
Minore è subentrato mediante accollo nella sua quota dell’80% del mutuo
fondiario.
Gli enti hanno quindi escusso la polizza
fideiussoria di cui al contratto di mutuo, pari ad euro 195.000, così ricevendo
– secondo quanto dichiarato dal rappresentante dell’ente - una somma superiore
alle necessità, detenuta e gestita dal comune di Gorla Minore per il ristoro
dei danni subiti.
Viene altresì resa edotta la Sezione
circa l’approvazione di un “Atto di
integrazione del contratto di concessione della progettazione definitiva ed
esecutiva, costruzione e gestione della piscina coperta”, che “regolamenta
i rapporti giuridici tra i comuni e la nuova A.T.I., nel quale vi è una nuova
obbligazione a carico del concessionario-gestore così dettagliata:
- corresponsione di tutti gli importi che
a qualsiasi titolo il comune di Gorla Minore dovrà corrispondere quale rimborso
dell’ammortamento del mutuo, fino all’estinzione dello stesso;
- corresponsione al comune di Gorla
Maggiore di una quota pari ad ¼ delle somme che il Comune di Gorla Minore dovrà
corrispondere alla banca per le rate di ammortamento;
- rilascio di fideiussione a favore dei
due comuni per la garanzia degli obblighi derivanti dal pagamento delle rate di
ammortamento”.
Nella richiamata adunanza, erano
presenti, in rappresentanza del Comune di Gorla Minore: l’Assessore ai Lavori
Pubblici, il Segretario
Generale e il Responsabile
del Servizio finanziario;
in rappresentanza del Comune
di Gorla Maggiore: il
Sindaco e il Responsabile del Servizio finanziario.
I convenuti, dopo la relazione
del Magistrato istruttore, oltre a ribadire quanto già esposto nelle memorie
illustrative (prot. 17948 del 4.12.2014 per Gorla Minore e prot. 17960 del
5.12.2014 per Gorla Maggiore), chiarivano la vicenda del centro sportivo
acquisito dai Comuni tramite asta pubblica a seguito del fallimento di un
privato nel 1978.
A seguito di quanto riferito, il
magistrato istruttore chiedeva di acquisire le relative Deliberazioni nonché
l’approvazione dell’Accordo di Programma.
Dopo l’adunanza venivano pertanto trasmessi gli ulteriori
documenti richiesti e in particolare:
-
Delibera
Consiglio Comunale n. 57 del 13/12/2007 con oggetto:" Gestione dell'Area
sportiva e recupero funzionale dell'impianto natatorio presso la Cittadella
Sportiva di Gorla Minore. Approvazione accordo di programma per il cofinanziamento
delle opere.
-
Delibera
Giunta Municipale N. 47 del 16/04/2009 con oggetto "Ristrutturazione e
gestione piscina coperta" autorizzazione al rilascio di garanzia ipotecaria
a favore di terzi.
- Delibera Giunta Municipale n. 124 del 18/11/2014 con oggetto: " Presa d’atto del nuovo atto di integrazione a contratto di
concessione della progettazione definitiva ed esecutiva, costruzione e gestione
della piscina coperta
-
"Atto
di integrazione a contratto di concessione della progettazione definitiva ed
esecutiva, costruzione e gestione della piscina coperta. (Repertorio comunale n. 681/2014 del
Registro Contratti)
Dalla documentazione depositata
si evince che:
- con sentenza del Tribunale di Varese in
data 18.01.2012 è stato dichiarato il fallimento della società Swim Planet
Holding s.p.a.;
- con nota del 16.02.2012 al protocollo
del Comune in pari data al n. 1730, la mandataria, Impresa Nicola s.r.I.,
indicava, ai sensi e per gli effetti dell'art. 38 comma 19 del D. Lgs.
163/2006, la società cooperativa Gestisport di Carugate, quale operatore
economico subentrante alla fallita Swim Planet Holding s.p.a ;
- la società DIMEDIL Srl, per effetto del
contratto d'affitto d'azienda stipulato in data 30.9.2011, subentrava alla
società Impresa Nicola Sri ai sensi dell'art. 116 del D.Lgs. 12.4.2006, n. 163;
- con delibere di Giunta Comunale,
rispettivamente del 16.02.2012 n. 20 e del 05.07.2012 n. 67, veniva autorizzata
la gestione provvisoria alla Gestisport Società Cooperativa Dilettantistica
subentrando nell'ATI alla Swim Planet Holding s.p.a.;
- successivamente è stata avviata la
procedura di fallimento per le imprese Nicola s.r.l. in liquidazione,
Tecnocalor s.r.l. in liquidazione e da ultimo, per l'impresa DIMEDIL s.r.l.,
(con sentenza del Tribunale di Novara n. 60 in data 1 ottobre 2014);
- i Comuni di Gorla Minore e Gorla
Maggiore, rispettivamente con atto della Giunta Comunale n. 38 del 26.04.2012 e
con atto di Consiglio Comunale n.19 del 06.07.2012, hanno deliberato di
approvare il subentro nei rapporti e negli obblighi stabiliti dal contratto di
concessione al Raggruppamento Temporaneo di Imprese formato da Impresa Nicola
Srl, Tecnocalor Srl e Swim Planet Holding Spa, del Raggruppamento Temporaneo di
Imprese costituito da Gestisport Soc. Cooperativa Sportiva Dilettantistica,
quale impresa mandataria, Tecnocalor Srl e Impresa Nicola Srl in liquidazione e
in concordato preventivo unitamente a DIMEDIL Srl, in quanto affittuaria
dell'azienda di Impresa Nicola Srl, quali imprese mandanti, come da mandato
collettivo e procura speciale del 22.12.12, n.286.254 rep. 4332 di raccolta;
- il Comune di Gorla Minore ha dichiarato di
voler di subentrare nel contratto di mutuo stipulato da Swim Planet Holding Spa
con Banca CARIGE, per la quota dell'80%, secondo le relative pattuizioni, anche
in particolare quanto al tasso di ammortamento;
- il Comune di Gorla Maggiore, con
deliberazione di Consiglio comunale n. 19 del 6.7.2012, ha stabilito di
procedere all'estinzione anticipata del mutuo per la quota di propria
competenza;
- al fine di consentire il subentro di
Gestisport quale mandataria e di Dimedil in qualità di mandante nell’ATI
concessionaria, il Comune di Gorla Minore, con atto della Giunta Comunale n. 29
del 7 febbraio 2013, ed il Comune di Gorla Maggiore, con atto di Giunta Comunale
n. 98 del 29 ottobre 2013, hanno approvato un proposta di' "ATTO DI
INTEGRAZIONE AL CONTRATTO DI CONCESSIONE DELLA PROGETTAZIONE DEFINITIVA ED
ESECUTIVA, COSTRUZIONE E GESTIONE DELLA PISCINA COPERTA" ;
- in data 19 dicembre 2014, repertorio
comunale n. 681/2014 del Registro Contratti, è stato sottoscritto l’atto di
integrazione al contratto di concessione.
Tale atto prevede il subentro di Gestisport,
quale mandataria, e di Dimedil, in veste di mandante, in tutti i rapporti giuridici e in tutti
gli obblighi nascenti dal contratto di concessione, precedentemente posti a
carico del RTI costituito da Impresa Nicola s.r.l., Tecnocalor s.r.l. e Swim
Planet Holding S.p.A., con le sole modifiche ed integrazioni previste nel
medesimo atto.
In particolare, in conseguenza
dell’intervenuto subentro del Comune di Gorla Minore, per la quota dell’80%,
nel mutuo precedentemente contratto da Swim Planet Holding Spa con Banca
CARIGE, il concessionario ha assunto l’obbligo nei confronti del Comune di
Gorla Minore di corrispondere tutti gli importi che, a qualsiasi titolo, detto
Comune sarà tenuto a versare a Banca CARIGE per il rimborso e l'ammortamento
del mutuo, fino alla estinzione dello stesso, a partire dalla data dell’
1.1.2013. Il Comune di Gorla Minore richiederà a Gestisport gli importi che
saranno di volta in volta pretesi da Banca CARIGE in base al contratto di mutuo
ed il concessionario subentrante provvederà a versare al Comune le
corrispondenti somme almeno quindici giorni prima della scadenza di ciascuna
rata semestrale di mutuo.
In
conseguenza dell’avvenuta estinzione da parte del Comune di Gorla Maggiore, per
la quota del 20%, del mutuo precedentemente contratto da Swim Planet Holding
Spa con Banca CARIGE, il concessionario ha assunto l’obbligo nei confronti del Comune
di Gorla Maggiore di corrispondere importi pari ad ¼ delle somme che il Comune
di Gorla Minore dovrà corrispondere a Banca CARIGE per l’ammortamento della
quota del mutuo, pari all’80%, di competenza di quest’ultimo Comune. Il Comune
di Gorla Maggiore richiederà a Gestisport gli importi pari ad un quarto delle
somme che saranno pretese da Banca CARIGE al Comune di Gorla Minore, secondo le
previsioni del precedente art. 5, ed il concessionario provvederà a versare al
Comune di Gorla Maggiore le corrispondenti somme entro il 30 giugno ed entro il
30 dicembre di ogni anno fino alla scadenza del mutuo.
Le
parti negoziali hanno dato atto che Gestisport, alla data di sottoscrizione del
presente Atto Integrativo, ha provveduto a costituire una fideiussione per l’importo
di Euro 160.000,00, pari a circa quattro semestralità del mutuo, a favore del
Comune di Gorla Minore e una
fideiussione per l’importo di Euro 40.000,00 a favore del Comune di Gorla
Maggiore pari a circa quattro semestralità del mutuo a garanzia dell’inadempimento
dei suddetti obblighi.
Infine,
le parti hanno altresì convenuto che il mancato versamento anche di una sola
rata degli importi dovuti dal concessionario subentrante in relazione alle
obbligazioni assunte con riferimento al mutuo costituirà grave inadempimento e
comporterà la risoluzione del contratto di concessione ai sensi dell’art. 1456
cod. civ., fatta salva la facoltà degli enti concedenti di optare per l'applicazione
dell'art. 1453 cod. civ. Costituirà altresì grave inadempimento, e comporterà
la risoluzione del contratto di concessione, ai sensi dell’art. 1456 cod. civ.,
il mancato rinnovo delle fideiussioni.
Stante
l’integrazione istruttoria avvenuta dopo l’adunanza pubblica, il Magistrato
Istruttore chiedeva la fissazione di una camera di consiglio per una nuova
discussione.
Il
Presidente fissava la camera di consiglio del 22 gennaio 2015 per tale
adempimento.
DIRITTO
1. Ai
sensi della legge 23 dicembre 2005, n. 266, all’art. 1, c. 166 le Sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti, "ai fini della tutela dell'unità economica della Repubblica e del
coordinamento della finanza pubblica", svolgono verifiche ed
accertamenti sulla gestione finanziaria degli Enti locali, esaminando, per il
tramite delle relazioni trasmesse dagli organi di revisione
economico-finanziaria degli enti locali (co. 166), i bilanci di previsione ed i
rendiconti. La magistratura contabile ha sviluppato le verifiche sulla gestione
finanziaria degli Enti locali, in linea con le previsioni contenute nell’art.
7, co. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131, quale controllo ascrivibile alla
categoria del riesame di legalità e regolarità, che ha la caratteristica di
finalizzare le verifiche della magistratura contabile all'adozione di effettive
misure correttive da parte degli Enti interessati.
L'art 3, c. 1 lett. e) del d.l. 10
ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, ha
introdotto nel TUEL l'art. 148-bis,
intitolato “Rafforzamento del controllo
della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti locali”, il
quale prevede che "Le sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti esaminano i bilanci preventivi e i
rendiconti consuntivi degli enti locali ai sensi dell'articolo 1, commi 166 e
seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la verifica del rispetto
degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell'osservanza
del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119, sesto
comma, della Costituzione, della sostenibilità dell'indebitamento, dell'assenza
di irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli
equilibri economico-finanziari degli enti". A tali fini la
magistratura contabile deve accertare che "i
rendiconti degli enti locali tengano conto anche delle partecipazioni in
società controllate e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per
la collettività locale e di servizi strumentali all'ente".
In base all’art. 148 bis, comma 3, del TUEL, qualora le
Sezioni regionali della Corte accertino la sussistenza "di squilibri economico-finanziari, della
mancata copertura di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire
la regolarità della gestione finanziaria, o del mancato rispetto degli
obiettivi posti con il patto di stabilità interno”, gli Enti locali interessati sono tenuti ad adottare, entro
sessanta giorni dalla comunicazione della delibera di accertamento, “i provvedimenti idonei a rimuovere le
irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio”, e a trasmettere
alla Corte i provvedimenti adottati in modo che la magistratura contabile possa
verificare, nei successivi trenta giorni, se gli stessi sono idonei a rimuovere
le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio. In caso di mancata
trasmissione dei provvedimenti correttivi o di esito negativo della
valutazione, “è
preclusa l'attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la
mancata copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria”.
Come
precisato dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 60/2013), l’art. 1, commi da
166 a 172, della legge n. 266 del 2005 e l’art. 148-bis del d.lgs. n. 267 del 2000, introdotto dall’art. 3, comma 1,
lettera e), del d. l. n. 174 del 2012, hanno istituito ulteriori tipologie di
controllo, estese alla generalità degli enti locali e degli enti del Servizio
sanitario nazionale, ascrivibili a controlli di natura preventiva finalizzati
ad evitare danni irreparabili all’equilibrio di bilancio. Tali controlli si
collocano, pertanto, su un piano nettamente distinto rispetto al controllo
sulla gestione amministrativa di natura collaborativa, almeno per quel che
riguarda gli esiti del controllo spettante alla Corte dei conti sulla
legittimità e sulla regolarità dei conti. Queste verifiche sui bilanci degli
enti territoriali sono compatibili con l’autonomia di Regioni, Province e
Comuni, in forza del supremo interesse alla legalità costituzionale -
finanziaria e alla tutela dell’unità economica della Repubblica perseguito dai
suddetti controlli di questa Corte in riferimento agli artt. 81, 119 e 120
Cost. Alla Corte dei conti è, infatti, attribuito il vaglio sull’equilibrio
economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche a tutela
dell’unità economica della Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali
(artt. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall’appartenenza
dell’Italia all’Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.): equilibrio
e vincoli che trovano generale presidio nel sindacato della Corte dei conti
quale magistratura neutrale ed indipendente, garante imparziale dell’equilibrio
economico-finanziario del settore pubblico. Tali prerogative assumono ancora
maggior rilievo nel quadro delineato dall’art. 2, comma 1, della legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di
bilancio nella Carta costituzionale), che, nel comma premesso all’art. 97
Cost., richiama il complesso delle pubbliche amministrazioni, in coerenza con
l’ordinamento dell’Unione europea, ad assicurare l’equilibrio dei bilanci e la
sostenibilità del debito pubblico.
Qualora
le irregolarità esaminate dalla Sezione regionale non siano così gravi da
rendere necessaria l’adozione della pronuncia di accertamento prevista
dall’art. 148 bis, co. 3 del TUEL, siffatta funzione del controllo sui bilanci
di questa Corte suggerisce di segnalare agli Enti anche irregolarità contabili
non gravi o meri sintomi di precarietà, soprattutto se accompagnate e
potenziate da sintomi di criticità o da difficoltà gestionali, anche al fine di
prevenire l’insorgenza di situazioni di deficitarietà o di squilibrio, idonee a
pregiudicare la sana gestione finanziaria che deve caratterizzare
l’amministrazione di ciascun Ente.
In
ogni caso, l’Ente interessato è tenuto a valutare le segnalazioni che ha
ricevuto ed a porre in essere interventi idonei per addivenire al loro
superamento.
L'esame
della Corte è limitato ai profili di criticità ed irregolarità segnalati nella
pronuncia, sicché l’assenza di uno specifico rilievo su altri profili non può
essere considerata quale implicita valutazione positiva.
2. I comuni di Gorla
Minore e Gorla Maggiore hanno posto in essere un’operazione che consiste, da un
lato, nell’affidamento di una concessione di lavori pubblici ex art. 142 del
d.lgs. n. 163/2006 e, dall’altro lato, nel rilascio di una garanzia ipotecaria
pari all’intero importo del mutuo contratto da una delle società mandanti
dell’A.T.I. concessionaria per l’effettuazione dei lavori, oltre all’assunzione
dell’obbligo di subentrare nel contratto di mutuo stipulato da una delle
società mandanti (precisamente Swim Planet Holding Spa) in seguito
all’inadempimento di quest’ultima.
In particolare, l’operazione,
nella sua configurazione iniziale, era così configurata:
- stipulazione
in data 20.05.2009 con l'Impresa Nicola s.r.l. in rappresentanza della A.T.I.
Nicola s.r.l./Tecnocalor s.r.l./Swim Planet Holding (società risultante dalla
fusione per incorporazione della Ispra Nuoto s.r.l., Ispra Swim Planet s.r.l.,
Gei Sport 2 s.r.l.) per la concessione della "progettazione definitiva, esecutiva, ristrutturazione e gestione della
Piscina Coperta di Gorla Minore";
- sottoscrizione,
da parte della società Swim Planet Holding Spa, con atto in data 02.02.2010, del
contratto di mutuo con Banca CARIGE Spa - Cassa di Risparmio di Genova e
Imperia per l'importo di Euro 1.500.000,00, oltre accessori, per un periodo di
preammortamento decorrente dalla data di ciascuna erogazione fino al 31
dicembre 2010 e un periodo di ammortamento della durata di 38 semestralità
posticipate (comprendenti la quota di ammortamento e l’interesse scalare) pari a
circa 19 anni;
- impegno
del comune di Gorla Minore a subentrare nel contratto di mutuo per la quota
dell’80% e del comune di Gorla Maggiore ad estinguere anticipatamente il
finanziamento per la quota del 20%;
- la concessione di ipoteca da parte del
comune di Gorla Minore e di Gorla Maggiore, per la parte di rispettiva
competenza, sul complesso immobiliare adibito a centro natatorio, sito nel
comune di Gorla Minore, piazzale dello Sport e via Grazia Deledda, per la
complessiva somma di euro 2.250.000, di cui 1.500.000 per capitale e 750.000
euro per accessori;
- il rilascio da parte di Credito
Bergamasco, a favore dei comuni di Gorla Minore e Gorla Maggiore, di una
fideiussione bancaria di euro 195.000, pari a 4 rate semestrali.
La scelta dello strumento della
concessione di lavori sottende una precisa causa giuridica, individuata nella
traslazione del rischio conseguente all’effettuazione dei lavori oggetto
dell’atto concessorio. Il corrispettivo a favore del concessionario è, infatti,
costituito dalla possibilità di gestire l’opera pubblica – con l’assunzione del
relativo rischio economico -, al più accompagnata, ma non sostituita, dalla
dazione di un corrispettivo. Una giurisprudenza consolidata individua proprio
in tale ricorrenza la distinzione col contratto di appalto, che invece vede
quale contropartita tipica la corresponsione di un canone. Ne deriva che l’ente
appaltatore mantiene su di sé il rischio economico derivante dalla gestione
dell’opera di cui ai lavori appaltati mentre l’ente concedente trasla sul
concessionario tale rischio, poiché è quest’ultimo a dover garantire la
correlazione fra i costi sostenuti per la realizzazione dei lavori e gli
introiti derivanti dalla gestione dell’opera. La Comunicazione interpretativa
della Commissione Europea sulle concessioni nel diritto comunitario del 12
aprile 2000 individua l’elemento che contraddistingue la concessione di lavori
da un appalto pubblico nel diritto di gestire l’opera realizzata come contropartita
della costruzione effettuata. La presenza del rischio di gestione, legato
all’investimento realizzato, è determinante ai fini della distinzione tra i due
istituti in quanto comporta il trasferimento della responsabilità di gestione
dal concedente al concessionario, responsabilità che copre al tempo stesso gli
aspetti tecnici, finanziari e gestionali dell’opera.
I comuni di Gorla Minore e Gorla
Maggiore pertanto, ponendo in essere in un’operazione di concessione di lavori
pubblici, decidono di traslare il rischio economico e sono correlativamente
tenuti ad assicurarsi, in sede di gara, circa la sostenibilità
economico-finanziaria dell’offerta. L’art. 143 del d. lgs. n. 163/2006 richiama
infatti la necessità che l’offerta e il contratto contengano il piano
economico-finanziario di copertura degli investimenti e della connessa gestione
per tutto l’arco temporale prescelto (commi 7 e 8).
In tale contesto la scelta dei
due comuni di assumere l’obbligo di subentrare nel contratto di mutuo stipulato
dalla concessionaria medesima in seguito all’inadempimento di quest’ultima incide
sull’operazione posta in essere nel senso di determinare, almeno in parte, il
mantenimento in capo all’ente concedente di quel rischio economico che si era
determinato a trasferire attraverso l’operazione concessoria. Nel caso di
specie, in particolare, i due comuni hanno assunto un rischio maggiore di
quello che avrebbero sopportato qualora avessero rilasciato la garanzia cui all’art.
207 del d. lgs. n. 267 del 2000, in forza del quale i comuni possano rilasciare
fideiussione "a favore di terzi per
l’assunzione di mutui destinati alla realizzazione o alla ristrutturazione di
opere a fini culturali, sociali o sportivi su terreni di proprietà dell’ente
locale, purché siano sussistenti le seguenti condizioni:
a) il progetto sia stato approvato dall’ente locale e sia stata
stipulata una convenzione con il soggetto mutuatario che regoli la possibilità
di utilizzo delle strutture in funzione delle esigenze della collettività
locale;
b) la struttura realizzata sia acquisita al patrimonio dell’ente al
termine della concessione;
c) la convenzione regoli i rapporti tra ente locale e mutuatario nel
caso di rinuncia di questi alla realizzazione o ristrutturazione dell’opera".
Il comma 4 aggiunge che "gli interessi annuali relativi alle
operazioni di indebitamento garantite con fideiussione concorrono alla
formazione del limite di cui al comma 1 dell’articolo 204 e non possono
impegnare più di un quinto di tale limite".
A fronte della facoltà di prestare
garanzia fideiussoria, assicurata in via generale a tutti gli enti locali,
l’effettivo esercizio di tale situazione giuridica soggettiva doveva essere
valutato alla luce della concreta e complessiva operazione posta in essere e
doveva emergere dall’impianto motivazionale dei provvedimenti che la hanno
disposta. Ciò ancor di più nell’operazione in esame, caratterizzata
dall’impegno a subentrare nel rapporto di mutuo al ricorrere di una situazione
di indebitamento da parte del mutuatario, nei termini individuati nel contratto
di finanziamento, così ponendo in essere un’operazione più rischiosa del
rilascio di una garanzia fideiussoria, dal momento che i comuni hanno così
posto in essere una successione nel lato passivo del rapporto obbligatorio.
La sezione rileva inoltre che l’operazione,
per come inizialmente posta in essere, non era configurata in termini unitari atteso
che il contratto di concessione è stato sottoscritto dalla mandataria
dell’A.T.I. aggiudicataria, Nicola s.r.l., e dell’assunzione dell’obbligo di
subentrare nel mutuo stipulato da Swim Planet Holding Spa, mandante nella
suddetta A.T.I. Tale mancanza di unitarietà, o almeno di collegamento espresso,
fra le due operazioni poneva l’ente in una situazione di impervia gestione dei
due rapporti contrattuali nel caso di difficoltà, in particolare attinenti ai
soggetti coinvolti, dal momento che non consentiva agli enti pubblici coinvolti
di poter reagire in via diretta all’inadempimento eventualmente verificatosi su
uno dei due fronti contrattuali utilizzando la “leva” derivante dall’altro
rapporto contrattuale.
Di fatto, peraltro, da un lato, è
fallita la società Swim Planet Holding s.p.a., mutuataria nel finanziamento
sopra descritto e, dall’altro lato, la mandataria dell’ATI concessionaria dell’impianto
natatorio, Nicola s.r.l., è stata interessata da una procedura di concordato
preventivo, poi sfociata nella dichiarazione di fallimento. La prima delle due
vicende ha reso attuale l’obbligo assunto dai due comuni circa il subentro nel
contratto di mutuo.
La procedura concorsuale che ha
interessato la mandataria dell’ATI concessionaria ha indotto gli enti coinvolti
a porre in essere un’operazione di sostituzione della medesima con Gestisport,
quale mandataria, e di Dimedil, in veste di mandante, in tutti i rapporti giuridici e in tutti
gli obblighi nascenti dal contratto di concessione, precedentemente posti a
carico dell’ATI costituita da Impresa Nicola s.r.l., Tecnocalor s.r.l. e Swim
Planet Holding S.p.A., con le sole modifiche ed integrazioni previste nell’atto
sottoscritto il 19 dicembre 2014.
In particolare, in conseguenza
dell’intervenuto subentro del Comune di Gorla Minore, per la quota dell’80%,
nel mutuo precedentemente contratto da Swim Planet Holding Spa con Banca
CARIGE, il concessionario ha assunto l’obbligo nei confronti del Comune di
Gorla Minore di corrispondere gli importi tutti che, a qualsiasi titolo, detto
Comune sarà tenuto a versare a Banca CARIGE per il rimborso e l'ammortamento
del mutuo, fino alla estinzione dello stesso, a partire dalla data del 1.1.2013.
Il Comune di Gorla Minore richiederà a Gestisport gli importi che saranno di
volta in volta pretesi da Banca CARIGE in base al contratto di mutuo ed il concessionario
subentrante provvederà a versare al Comune le corrispondenti somme almeno
quindici giorni prima della scadenza di ciascuna rata semestrale di mutuo.
In
conseguenza dell’avvenuta estinzione da parte del Comune di Gorla Maggiore, per
la quota del 20%, del mutuo precedentemente contratto da Swim Planet Holding Spa
con Banca CARIGE, il concessionario ha assunto l’obbligo nei confronti del
Comune di Gorla Maggiore di corrispondere importi pari ad ¼ delle somme che il
Comune di Gorla Minore dovrà corrispondere a Banca CARIGE per l’ammortamento
della quota del mutuo, pari all’80%, di competenza di quest’ultimo Comune. Il
Comune di Gorla Maggiore richiederà a Gestisport gli importi pari ad un quarto
delle somme che saranno pretese da Banca CARIGE al Comune di Gorla Minore,
secondo le previsioni del precedente art. 5, ed il concessionario provvederà a
versare al Comune di Gorla Maggiore le corrispondenti somme entro il 30 giugno
ed entro il 30 dicembre di ogni anno fino alla scadenza del mutuo.
Le
parti negoziali danno altresì atto che Gestisport, alla data di sottoscrizione
dell’atto integrativo, ha provveduto a costituire una fideiussione per l’importo
di Euro 160.000,00, pari a circa quattro semestralità del mutuo, a favore del
Comune di Gorla Minore e una fideiussione per l’importo di Euro 40.000,00 a
favore del Comune di Gorla Maggiore pari a circa quattro semestralità del mutuo
a garanzia dell’inadempimento dei suddetti obblighi.
Infine,
le parti hanno altresì convenuto che il mancato versamento anche di una sola
rata degli importi dovuti dal concessionario subentrante in relazione alle
obbligazioni assunte con riferimento al mutuo costituirà grave inadempimento e
comporterà la risoluzione del contratto di concessione ai sensi dell’art. 1456
cod. civ., fatta salva la facoltà degli enti concedenti di optare per l'applicazione
dell'art. 1453 cod. civ.. Costituirà altresì grave inadempimento, e comporterà
la risoluzione del contratto di concessione, ai sensi dell’art. 1456 cod. civ.,
il mancato rinnovo delle fideiussioni.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione
regionale di controllo per la Regione Lombardia, con riguardo al Comune di Gorla
Maggiore;
PRENDE ATTO
dell’operazione posta in essere nei termini di cui
in motivazione;
INVITA
l’Amministrazione
a monitorare l’esatto adempimento dell’atto di concessione, così come integrato
in data 19 dicembre 2014;
DISPONE
-
la trasmissione, a mezzo sistema Siquel o
altri mezzi di comunicazione telematica, della presente pronuncia:
-
al revisore dei conti;
-
al sindaco del Comune e dispone che
quest’ultimo, nella sua qualità di legale rappresentante dell’ente, informi il
Presidente del Consiglio comunale affinché comunichi all’organo consiliare i
contenuti della presente delibera;
-
che, ai sensi dell’art. 31 del d.lgs. n.
33/2013, la presente pronuncia venga altresì pubblicata sul sito Internet
dell’Amministrazione comunale nelle modalità di legge.
Il
Magistrato Estensore Il Presidente
(Sara Raffaella Molinaro) (Simonetta
Rosa)
Depositata in Segreteria
il 20 febbraio 2015
Il Direttore della Segreteria
(dott.ssa Daniela Parisini)
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