PRIMI ADEMPIMENTI PER L’AVVIO DELLA RIFORMA CONTABILE PREVISTA DAL DECRETO LEGISLATIVO 23 GIUGNO 2011, N. 118
La riforma riguarda le regioni, tutti gli enti locali e loro organismi
e enti strumentali.
Nel 2015, il decreto legislativo n. 118 del 2011 richiede
i seguenti adempimenti alle regioni (esclusa la gestione sanitaria accentrata),
agli enti locali di cui all’articolo 2 del decreto legislativo 18 agosto 2000,
n. 267, ai loro organismi strumentali e ai loro enti strumentali in contabilità
finanziaria (anche se adottano la contabilità economico patrimoniale), che non
hanno partecipato alla sperimentazione:
Ø affiancare
i nuovi schemi di bilancio di previsione e di rendiconto per missioni e programmi (con funzioni
conoscitive) agli schemi di bilancio annuale e pluriennale e di rendiconto
adottati nel 2014, che conservano la funzione autorizzatoria e valore giuridico
ai fini della rendicontazione. Entrambe le versioni del bilancio e del
rendiconto riportano le medesime risultanze contabili (trattasi della
classificazione dei medesimi dati con due differenti criteri). Il bilancio
pluriennale predisposto secondo lo schema adottato nel 2014 ha valore
autorizzatorio. Contestualmente all’approvazione del rendiconto della gestione,
a decorrere dal 2015, gli enti locali articolati in Istituzioni approvano il
rendiconto consolidato (entro il termine del 30 aprile dell’anno successivo), e
le regioni approvano il rendiconto consolidato con il rendiconto del proprio
Consiglio regionale e con eventuali propri organismi strumentali (entro il 31
luglio dell’anno successivo);
Ø applicazione
del principio contabile generale della competenza finanziaria (cd. potenziata)
per l’accertamento delle entrate e l’impegno delle spese;
Ø adozione
del principio applicato della contabilità finanziaria,
Ø riaccertamento
straordinario dei residui per adeguare lo stock dei residui attivi e passivi
alla nuova configurazione del principio della competenza finanziaria
Ø applicazione
del principio contabile applicato della programmazione e predisposizione del
primo DEFR e DUP con riferimento al triennio 2016-2018.
Le prime attività necessarie per l’avvio
della riforma nel 2015 sono:
1)
l’adeguamento
del sistema informativo, contabile ed organizzativo dell’ente.
In particolare, è necessario:
a)
assumere tutte le possibili iniziative affinché i
responsabili dei servizi che provvedono all’accertamento delle entrate e
all’impegno delle spese rispettino gli articoli 53 e 56 del D.Lgs 118/2011 (per
le regioni) e gli articoli 179 e 183 del TUEL corretto e integrato dal D.Lgs
118/2011 (per gli enti locali). In particolare si deve garantire che
l’accertamento e l’impegno siano registrati solo in presenza:
·
di
obbligazioni giuridicamente perfezionate (la registrazione è effettuata nello
stesso esercizio in cui sorge l’obbligazione),
·
dell’indicazione della scadenza ai fini dell’individuazione
dell’esercizio di imputazione della spesa (che è l’esercizio in cui
l’obbligazione è esigibile). Costituiscono una deroga a tale regola gli accertamenti e gli impegni riguardanti i
servizi per conto terzi e le partite di giro che sono registrati e imputati
all’esercizio in cui l’obbligazione sorge;
·
degli elementi della transazione elementare
obbligatori di cui all’allegato n. 7 del DLgs 118/2011 (distinguendo quelli
obbligatori dal 2015, da quelli obbligatori dal 2016).
Si sottolinea l’importanza del pieno coinvolgimento dell’ente nel
suo complesso, e non solo degli uffici ragioneria e bilancio,
nell’attuazione della riforma contabile prevista dal decreto legislativo n.
118/2011 e successive modifiche,
b) prevedere
e disciplinare l’istituto della prenotazione dell’impegno, il cui ruolo è stato
fortemente rivalutato dalla riforma: la prenotazione della spesa è necessaria
in tutti i casi in cui si avvia una procedura di spesa, nelle more della
formalizzazione delle obbligazioni giuridicamente perfezionate, e come
possibile strumento per la gestione del fondo pluriennale vincolato;
c)
attribuire evidenza contabile alla liquidazione
della spesa e rispettare il principio
applicato della contabilità finanziaria n. 6.1 il quale prevede che “La fase della liquidazione presenta una
propria autonomia rispetto alla successiva fase dell’ordinazione della spesa.
Pertanto, è necessario superare la prassi che prevede, in ogni caso, la
contestuale liquidazione ed ordinazione della spesa. Si ribadisce che la
liquidazione è registrata quando l’obbligazione è esigibile”;
d) prevedere
la corretta compilazione di tutti gli elementi degli ordinativi di incasso e di
pagamento, con particolare riferimento a quelli riguardanti la gestione dei
vincoli di cassa (solo per gli enti locali) e l’esercizio provvisorio.
e) aggiornare
le procedure informatiche ai principi della riforma, in modo da consentire,
in particolare:
a.
la
predisposizione e la gestione “parallela” degli schemi di bilancio,
b.
l’imputazione
degli accertamenti e degli impegni agli esercizi successivi a quello in corso
(non limitandosi agli esercizi compresi
nel bilancio pluriennale),
c.
la gestione del
fondo pluriennale vincolato sia ai fini del bilancio autorizzatorio che ai fini
del bilancio conoscitivo. In particolare è necessario inserire il fondo
pluriennale di entrata negli schemi di bilancio autorizzatorio (annuale e
pluriennale) del 2015, in tutte le componenti del bilancio, compresi gli
allegati, nei quali è prevista la voce relativa all’utilizzo del risultato di
amministrazione. Non è invece previsto l’inserimento del fondo pluriennale di
spesa nel bilancio autorizzatorio del 2015, in quanto tutti gli stanziamenti di
spesa comprendono il fondo pluriennale vincolato. Si sottolinea l’importanza
delle procedure informatiche dirette a gestire in modo sistematico, il fondo
pluriennale vincolato;
f) concordare
con il tesoriere le modalità di regolarizzazione dei sospesi riguardanti:
·
le eventuali anticipazioni di cassa nel
rispetto del principio applicato della contabilità finanziaria n. 3.26,
·
gli utilizzi degli incassi di entrate vincolate
per il pagamento delle spese correnti, come disciplinate dal principio
applicato della contabilità finanziaria n. 10.
g) superare
la procedure di esecuzione della spesa attraverso il ricorso alla figura
dell’istituto del funzionario delegato ( per le regioni che le avevano);
h) adeguamento
del regolamento di contabilità dell’ente ai principi della riforma.
2) la riclassificazione per missioni e
programmi dei capitoli del PEG (enti locali) e del bilancio gestionale (regioni
e enti regionali),
Al fine dell’elaborazione del bilancio di previsione per
missioni e programmi a carattere conoscitivo, da affiancare al bilancio di
previsione autorizzatorio predisposto secondo lo schema vigente nel 2014,
l’ente procede alla riclassificazione dei capitoli e degli articoli del bilancio
gestionale (regioni e enti regionali) e del PEG (enti locali) per
missioni e programmi, avvalendosi dell’apposito glossario (allegato n. 14/2 al
DLgs 118/2011). La nuova classificazione deve affiancare la vecchia, in modo da
consentire, a partire dal medesimo bilancio gestionale/PEG, l’elaborazione del
bilancio di previsione secondo i due schemi.
Anche se non obbligatorio nel 2015, si consiglia
vivamente di effettuare la riclassificazione dei capitoli anche in
considerazione del piano dei conti finanziario (quarto livello).
Infatti, considerato che sia il rispetto della
classificazione per missioni e programmi, sia l’adozione del piano dei conti
finanziario comporta la necessità di “spacchettare i capitoli, si ritiene
opportuno effettuare tale operazione una volta sola.
Inoltre, dal piano dei conti deriva anche la
classificazione per categorie di entrata e per macroaggregati di spesa,
necessari ai fini della predisposizione del rendiconto 2015, che dovrà essere
predisposto in entrambe le versioni.
La riclassificazione dei capitoli e degli articoli è
effettuata nel rispetto dell’articolo 7 del DLgs 118/2011, che vieta l’adozione
del criterio della prevalenza, salvi i casi in cui è espressamente
consentito.
3) l’organizzazione dell’attività del
riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi, in parallelo al
riaccertamento ordinario ai fini del rendiconto 2014.
Al fine di consentire il riaccertamento straordinario dei
residui previsto dall’articolo 3, comma 7, del decreto legislativo n. 118/2011
e successive modifiche, è necessario avviare per tempo unaa ricognizione di
tutti i residui, attivi e passivi, al 31 dicembre 2014, funzionale sia
riaccertamento ordinario (da effettuare sulla base dell’ordinamento contabile
vigente nel 2014), sia ai fini del riaccertamento straordinario (da effettuare
sulla base di quanto previsto dalla riforma).
Ai fini del riaccertamento straordinario, per ciascun
residuo è necessario indicare:
a) se
il residuo deve essere definitivamente cancellato in quanto non corrisponde ad
una obbligazione giuridicamente perfezionata.
A1) Per tutti i residui passivi
che corrispondono a impegni tecnici da classificare come “da cancellare”, deve
essere indicata la natura della fonte di copertura (vincolo da legge, da
trasferimenti, da debito, vincolati individuati dall’ente).
A2) Per i residui passivi costituiti da impegni
assunti negli anni precedenti al fine di consentire un “accantonamento
contabile”, da classificare come “da cancellare”, deve essere indicata la
natura di “accantonamento” al risultato di amministrazione derivante dal
riaccertamento straordinario.
A3) Per tutti gli impegni che non corrispondono ad
obbligazioni perfezionate, da classificare come “da cancellare”, corrispondenti
a :
·
quadri economici relative a spese di
investimento per lavori pubblici di cui
all’articolo 3, comma 7, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 “Codice
dei contratti pubblici”, in parte
impegnate a fronte di obbligazioni giuridiche perfezionate, escluse le spere
di progettazione),
·
procedure di affidamento attivate ai sensi
dell’articolo 53, comma 2, del citato decreto legislativo n. 163 del 2006,
unitamente alle voci di spesa contenute nel quadro economico dell’opera
(ancorchè non impegnate),
deve essere indicata la
natura di spesa che, ancorchè da cancellare, consente la formazione del “fondo
pluriennale vincolato”;
b) l’esercizio
in cui l’obbligazione giuridicamente perfezionata è esigibile (definita nel
rispetto del principio applicato della contabilità finanziaria), con
riferimento al quale il residuo, dopo essere stato cancellato (non
definitivamente) deve essere reimputato. Tali residui sono da classificare come
“da reimputare all’esercizio…..”.
Sulla base dei risultati della ricognizione, gli enti
compilano gli allegati n. 5/1 e 5/2 al decreto legislativo n. 118 del 2011 e
successive modifiche, riguardanti la determinazione del fondo pluriennale vincolato
e del risultato di amministrazione al 1° gennaio 2015, che costituiscono
allegati obbligatori della delibera di riaccertamento straordinario. I
prospetti di cui agli allegati n. 5/1 e 5/2 costituiscono un valido ausilio per
la determinazione del risultato di amministrazione e del fondo pluriennale
vincolato derivante dal riaccertamento straordinario.
I residui attivi e passivi al 31 dicembre 2014 che sono
incassati e pagati nel corso del 2015 prima del riaccertamento straordinario
(in conto residui), non devono essere oggetto di riaccertamento straordinario e
sono conservati tra i residui attivi e passivi al 31 dicembre 2014. Pertanto,
il sistema informativo contabile deve essere in condizione di eliminare dalla
ricognizione dei residui, tutti i residui incassati e pagati nel 2015, nelle
more del riaccertamento straordinario.
Con particolare riferimento al riaccertamento straordinario
delle spese di personale si rinvia al principio applicato della contabilità
finanziaria n. 5.2, lettera a).
4)
la determinazione
dell’importo dei propri incassi vincolati al 1° gennaio 2015 (solo gli enti
locali)
In attuazione del principio applicato della
contabilità finanziaria n. 10.6, al fine di dare corretta attuazione
all’articolo 195 del TUEL, “all’avvio dell’esercizio 2015, contestualmente alla
trasmissione del bilancio di previsione o, in caso di esercizio provvisorio,
contestualmente alla trasmissione del bilancio provvisorio da gestire e
dell’elenco dei residui, gli enti locali comunicano formalmente al proprio tesoriere
l’importo degli incassi vincolati alla data del 31 dicembre 2014” che provvede
a “vincolare”.
Le modalità di determinazione degli incassi vincolati
alla data del 31 dicembre 2014 sono indicate nel citato principio 10.6.
Se le disponibilità liquide dell’ente alla data del 31 dicembre sono inferiori
all’importo comunicato al tesoriere, vuol dire che la differenza è stata
utilizzata per il pagamento di spese correnti ai sensi dell’articolo 195, comma
1 e, nel rispetto di tale norma, è necessario che tale utilizzo delle giacenze
vincolate sia oggetto di registrazione contabile secondo le modalità previste
nel principio applicato della contabilità finanziaria n. 10. A tal fine, preso
atto dell'utilizzo degli incassi vincolati, il tesoriere procede alla creazione dei sospesi di entrata e di
spesa riguardanti l'utilizzo degli incassi vincolati e li trasmette a SIOPE
utilizzando gli appositi codici provvisori, previsti a tal fine
("Pagamenti da regolarizzare per utilizzo di incassi vincolati ai sensi dell'art.
195 del TUEL" e "Incassi da regolarizzare per destinazione incassi
vincolati a spese correnti ai sensi
dell'art. 195 del TUEL"), dandone tempestiva comunicazione all'ente.
A seguito della comunicazione dei sospesi in attesa di
regolarizzazione, l'ente effettua la seguente operazione:
a) impegna ed emette un ordine di pagamento, a
regolarizzazione delle carte contabili, per l'importo degli incassi vincolati
che sono stati destinati alla copertura
di spese correnti, sul capitolo di spesa "Utilizzo incassi vincolati ai sensi dell'art. 195 del
TUEL". L'ordine di pagamento è versato in entrata al bilancio dell'ente e
presenta l'indicazione di cui all'art. 185, comma 2, lettera i), del TUEL, che
trattasi di pagamento di risorse vincolate. L'entrata è registrata attraverso
l'operazione di cui al punto b);
b) accerta ed
emette una reversale di incasso, a regolarizzazione delle carte contabili, di
importo pari alla spesa di cui alla lettera a), sul conto "Destinazione
incassi vincolati a spese correnti ai
sensi dell'art. 195 del TUEL". L'ordine di incasso non presenta
l'indicazione di cui all'art. 180, comma 3, lettera d), del TUEL, in quanto
trattasi di incasso di entrate libere.
5)
Acquisire le
informazioni necessarie per la quantificazione del fondo crediti di dubbia
esigibilità, sia nel bilancio di previsione
annuale e pluriennale (in ciascuna annualità), che come quota del
risultato di amministrazione al 1° gennaio 2015, nell’ambito del riaccertamento
straordinario dei residui, in attuazione del principio applicato della
contabilità finanziaria n. 3.3 e dell’esempio n. 5.
6)
il
coinvolgimento del Consiglio regionale e degli organismi strumentali, con
particolare riferimento al coinvolgimento delle Istituzioni degli enti locali.
Il Consiglio regionale deve adottare il medesimo ordinamento
contabile della Regione(principi contabili, piano dei conti, affiancamento
della contabilità economico patrimoniale, schemi di bilancio, ecc.), con la
medesima gradualità prevista per la regione.
Gli organismi strumentali degli enti territoriali e degli
enti locali in contabilità finanziaria devono deve adottare il medesimo
ordinamento contabile dell’ente cui appartengono (principi contabili, piano dei
conti, affiancamento della contabilità economico patrimoniale, schemi di bilancio,
ecc.), con la medesima gradualità prevista per il proprio ente di riferimento.
In particolare, i comuni devono porre tutte le iniziative
necessarie affinché anche le loro Istituzioni adeguino il proprio ordinamento
ai principi della riforma, anche al fine di garantire, a decorrere
dell’esercizio 2015, la predisposizione e l’approvazione sia del rendiconto
della gestione dell’ente, sia del rendiconto consolidato di cui
all’articolo 11, commi 8 e 9. La
predisposizione del rendiconto consolidato è favorita se il sistema informativo
contabile dell’ente e delle Istituzioni è gestito unitariamente.
Un caso particolare è costituito dalle Istituzioni che, in
difformità a quanto previsto dal TUEL, hanno abbandonato la contabilità
finanzia e adottano solo la contabilità economico patrimoniale.
Anche tali organismi sono tenuti, nell’esercizio 2015, ad
adottare gli schemi di bilancio e di rendiconto autorizzatori secondo la
normativa previgente affiancati, a fini conoscitivi, dagli schemi armonizzati.
Tuttavia, al fine di evitare l’utilizzo degli schemi di bilancio di cui al DPR
194/1996 per un solo esercizio, si ritiene possibile che tali Istituzioni
adottino direttamente lo schema di bilancio per missioni e programmi con
finalità autorizzatoria.
7)
il coinvolgimento
degli enti strumentali in contabilità finanziaria
Gli enti strumentali degli enti territoriali in contabilità finanziaria (compresi quelli che
adottano sia la contabilità finanziaria che la contabilità
economico-patrimoniale) devono adottare il medesimo ordinamento contabile degli
enti territoriali (principi contabili, piano dei conti, affiancamento della
contabilità economico patrimoniale, schemi di bilancio, ecc.), con la medesima
gradualità prevista per tali enti. Si rinvia pertanto a quanto indicato nei
punti precedenti.
8)
il
coinvolgimento degli enti strumentali in contabilità economico patrimoniale
Gli
enti strumentali che adottano solo la contabilità economico patrimoniale sono
tenuti all’applicazione dell’articolo 17 del DLgs 118/2011, il quale prevede la
redazione:
-
del budget economico,
-
del rendiconto di cassa ai sensi dell’articolo 2428,
comma 2, del codice civile;
-
del prospetto della tassonomia se sono già soggetti
alla rilevazione SIOPE.
Solo
gli enti che già partecipano alla rilevazione SIOPE sono tenuti all’elaborazione
del prospetto da allegare al bilancio di esercizio e al budget (allegati 15 al DDLgs 118/2011),
concernente la ripartizione della propria spesa per missioni e programmi e
gruppi cofog - la cd. Tassonomia.
Nelle
more dell’avvio della rilevazione SIOPE gli enti in contabilità economico
patrimonaile non sono tenuti alla tassonomia.
Nel corso del 2015 gli enti
devono avviare le attività necessarie per dare attuazione agli adempimenti
rinviati al 2016, con particolare riferimento a:
-
l’aggiornamento delle procedure informatiche necessarie
per la contabilità economico patrimoniale;
-
l’aggiornamento dell’inventario;
-
la codifica del’inventario secondo il piano
patrimoniale del piano dei conti integrato (allegato n. 6 al DLgs 118/2011);
-
la valutazione delle voci dell’attivo e del passivo nel
rispetto del principio applicato della contabilità economico patrimoniale;
-
la ricognizione del perimetro del gruppo
amministrazione pubblica ai fini del bilancio consolidato.
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